“La autonomía requiere de continuos acuerdos para la gestión pública”
El proceso de transferencia de competencias debe resolverse gradualmente en función a las capacidades de los gobiernos subnacionles, a partir de indicadores objetivos.
La implementación de un régimen autonómico es quizás la tarea más compleja e importante del Gobierno. Este reto implica la reestructuración completa del Estado, en pos de una mayor eficiencia, responsabilidad y transparencia en el manejo de los recursos. Muchas regiones han puesto sus esperanzas en la autonomía como la opción para alcanzar el desarrollo, ampliar la representatividad y reducir la pobreza. Pulso conversó con la autoridad que ha decidido cargar en sus espaldas tan amplias expectativas, el ministro de Autonomía Carlos Romero, quien tiene la responsabilidad de poner en escena no solamente los lineamientos planteados en la nueva Constitución Política del Estado (CPE), sino también las propuestas de los diferentes departamentos y regiones. Una responsabilidad compleja si se considera la magnitud de una labor que contempla aspectos administrativos, políticos y financieros.
–¿Cuáles son las principales funciones contempladas en la Ley Marco Autonomías?
De acuerdo con la CPE, la Ley Marco debe ocuparse de cuatro temas fundamentales. Primero, el procedimiento de aprobación de los estatutos autonómicos. Segundo, el procedimiento de transferencia de competencias, que debe responder a un proceso de acreditación competencial. Esto implica medir las capacidades institucionales de las entidades autonómicas, de tal manera que la transferencia de competencias sea gradual y en función a las capacidades institucionales. Tercero, las fuentes y factores de financiación de las autonomías. Son tres los factores de cálculo contemplados: el poblacional, el territorial y el índice de desarrollo humano (IDH). Las fuentes de financiamiento son básicamente cuatro, recursos propios, transferencias ordinarias (recursos de coparticipación, Impuesto a los hidrocarburos, etc.), las transferencias extraordinarias (que podrían ser los fondos de compensación y desarrollo) y las operaciones de crédito. Por último, debe ocuparse de los mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno. Se habla de recuperar las actuales instancias de coordinación sectorial, pero también se propone la creación del Consejo Nacional Autonómico, donde estarían representados los actores regionales y el Gobierno nacional. Asimismo se prevén comités multilaterales que puedan elaborar y resolver acuerdos programáticos para la gestión pública.
–¿No va a resultar el régimen muy costoso para Bolivia, en el sentido de que se está ampliando demasiado el aparato estatal con la incorporación de cinco niveles de autonomía?
Transitar de una estructura de Estado simple a una compleja naturalmente demanda un alto costo, pero es una responsabilidad que tiene que compartirse entre el Gobierno nacional y los niveles autonómicos. Se necesita nuevas infraestructuras, nuevas instituciones, recursos humanos y una serie de elementos, pero que forman parte de la construcción de una “estatalidad" en el territorio, tarea pendiente en nuestro desarrollo histórico social.
Por otro lado, en los últimos años el Estado ha estado asumiendo nuevas tareas y responsabilidades y este crecimiento tiene que reflejarse también en términos de la descentralización. Para citar un dato, los presupuestos en promedio del Estado en tiempos del neoliberalismo alcanzaban a 7.000 millones de dólares, en los últimos años estamos con un presupuesto aproximado de 15 mil millones.
–¿Qué herramientas se piensa emplear para evitar la superposición de competencias, asegurar su financiamiento y resolver fricciones entre los diferentes niveles de gobierno?
Por un lado, en la Constitución Política existe un catálogo competencial que establece las competencias por niveles. Dada la gradualidad de las autonomías, el proceso de transferencias debe resolver la transferencia de competencias exclusivas nacionales. Este tipo de transferencias, a diferencia de las privativas, pueden ser transferidas en lo que se refiere a la potestad de ejecución y de regulación, no así en la potestad de legislación. Y esos temas tienen que resolverse en cada ley sectorial; es decir que aún faltan muchos acuerdos y pactos dentro del proceso autonómico que van a ir clarificando esta distribución competencial.
Por otro lado, se espera que cada gobierno autónomo desarrolle una institucionalidad acorde a los desafíos del proceso, pero también la institucionalidad nacional debe modificarse para asumir estos retos. Aparte del Consejo Nacional Autonómico y el servicio estatal de autonomías, se requiere por ejemplo de un mecanismo institucional de armonización legislativa, de coordinación fiscal tributaria. Adicionalmente, se plantea la creación de un servicio estatal de autonomías, una suerte de instancia técnica que valore, a partir de indicadores objetivos, qué competencias pueden asumir en función a sus capacidades, y los plazos para tal efecto.
En cuanto a los recursos económicos, lo ideal sería que la transferencia esté asociada a una cuantificación de los costos competenciales, en función de promedios históricos y tendencias de crecimiento. Pero eso no siempre es posible, entonces hay que tomar como punto de partida la actual estructura fiscal financiera de los gobiernos subnacionales. Hay que apuntar también a que las autonomías generen en el mediano plazo la captación de excedentes económicos a partir de iniciativas productivas propias.
–¿De acuerdo con la Constitución, las autonomías regionales van a recibir las competencias que el Gobierno nacional le asigne o le transfiera, en este sentido, cómo evitar que se conviertan en una fuente potencial de conflicto con los gobiernos departamentales?
Básicamente dos elementos. Primero que la autonomía regional tiene que enmarcarse dentro de requisitos determinados. Se trata fundamentalmente de una alianza estratégica de municipios. La posibilidad de reconstituir unidades de planificación y gestión en términos genéricos debería resolver la mayoría de las aspiraciones regionales, y esta es una iniciativa que deberían tomar las autonomías departamentales.
El segundo elemento es que necesariamente tenemos que ordenar el proceso de implementación de las autonomías regionales, que deberían vincularse a algún plan de desarrollo estratégico regional. Este proceso debería responder a un acuerdo político con el departamento. Por ese motivo las competencias van a ser designadas por la Asamblea Departamental por dos tercios de votos, eso significa la necesidad de un acuerdo político en el interior, pero también entre asambleas departamentales y regionales.
–Actualmente, el monto destinado a transferencias fluctúa en función a la recaudación nacional. Este tipo de sistema impide elaborar una programación de gastos a largo plazo e impide controlar los ciclos económicos. ¿Se piensa adoptar una estructura diferente que resuelva este tipo de conflictos?
Ese es un problema estructural del país, porque nuestra principal fuente de captación de recursos económicos es la extracción de recursos naturales, cuyos precios fluctúan en el mercado internacional. Entonces, la única manera de superar estructuralmente este problema es implementar procesos de diversificación e industrialización. Para eso, las autonomías deberán articularse al Plan Nacional de Desarrollo, que prevé un conjunto de polos estratégicos de desarrollo, por otro lado, también deberían generar sus propias iniciativas productivas.
–Cuando las transferencias son entregadas directamente, como en el caso del IDH o los recursos de coparticipación, pueden ser utilizarlas discrecionalmente, sin asumir las consecuencias de una atención poco adecuada. ¿Se tiene pensado algún instrumento que evite el empleo ineficiente de las transferencias y a la vez desincentive la pereza fiscal?
Si bien la mayor parte de los municipios tiene como principal fuente de financiamiento a los recursos de coparticipación, que en promedio representan el 60 por ciento del total de sus ingresos, el modelo de autonomías reconoce la potestad tributaria a las autonomías, por tanto, van a poder generar sus propios recursos. De todas maneras, por lo general, en los modelos autonómicos, como en el caso de España, las principales recaudaciones provienen de los impuestos establecidos nacionalmente. No obstante, para evitar que las autonomías ingresen en una suerte de pereza fiscal, se deben establecer incentivos para aquellos que logren mejores niveles de rendimiento, en este sentido, se necesitan mecanismos de evaluación permanentes.
Gonzalo Jordán Lora / Pulso